[摘 要] 海洋渔业环境生态补偿机制的建立被认为是缓解和治理海洋渔业资源衰退及渔业环境恶化的重要手段。分析中国和美国的海洋渔业环境生态补偿法律体系、机构职能设置，比较中美海洋渔业环境生态补偿机制发展和构建中的异同之处，为我国海洋渔业生态补偿机制的进一步完善提供借鉴和启示。

　　[关键词] 海洋渔业环境生态补偿机制；中美比较；借鉴

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　海洋渔业环境资源是人类赖以生存的重要资源之一。随着我国海洋渔业捕捞技术的飞速发展，近年来，我国的海洋渔业产量和质量均呈现明显的上升势头。在海洋渔业产业发展不断提速的大背景下，我国的海洋渔业生态资源也正遭受着前所未有的冲击。近年来，我国政府也意识到该问题的严重性，政府部门相继出台了一些保证海洋渔业环境生态健康发展的补偿政策。然而，由于政策本身存在缺陷或在执行过程中难以落实到位的原因，我国的海洋渔业资源衰退及渔业环境恶化的情况并没有得到有效改善。在海洋渔业环境生态补偿机制的构建方面，西方发达国家走在了世界的前列。如美国、日本等国家，都出台了适应度较高的法律法规体系，并从机构和制度等方面构建了完善的海洋渔业生态补偿机制体系，因此，对上述发达国家的海洋渔业生态补偿机制进行学习和研究，能够为我国社会主义海洋渔业生态补偿体系的完善起到积极作用。本文采用比较研究的方法，将美国与我国海洋渔业环境生态补偿机制的发展和构建进行对比，从中找出可以借鉴之处，并进行拓展性分析。

　　一、中美海洋渔业环境生态补偿法律体系比较

　　1.法律内容比较

　　美国对于海洋渔业环境生态补偿方面，出台了适应度较高的法律法规体系，并从机构和制度等方面构建了完善的海洋渔业环境生态补偿机制体系。在相关的基本法中已经明确海洋渔业环境生态补偿机制具有广泛的普适性，美国制定了专项的《海洋环境保护法》，对生态补偿制度及海洋渔业环境生态补偿的具体措施都进行了专门的规定。由于美国在基本法的高度上明确了海洋渔业环境生态补偿的原则、范围、方式等，从而使其海洋渔业环境生态补偿法律体系正规化、制度化，使得其有章可循，行动高效。

　　目前，我国尚未建立全国统一的海洋渔业环境生态补偿法律制度，海洋渔业环境生态补偿立法亟待完善。有关海洋渔业环境保护的国家大法迄今为止国内只有一部，即1999年12月修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》，但此法没有配套的行政法规和规章，实施时缺乏配套的规范性文件。该法第3章虽然规定了海洋渔业环境生态保护的内容，为海洋渔业环境生态补偿责任和范围的界定，提供了一定的法律依据，但仅限于原则层面，缺乏执行性和操作性，在法律实践中，出现了海洋渔业环境保护与补偿行政执法难、追究难、处罚难等问题，使得海洋渔业环境生态保护与补偿面临诸多困境。由于我国的这些立法从法律层次上大都属于地方性法规和部委行政规章，在适用范围、法律效力以及法的公平性体现等方面都存在局限性。

　　与美国的海洋渔业环境法律生态补偿体系相比，我国无论是环境保护基本法还是各单行环境法中都没有确立生态补偿的法律地位，没有将其法律化。为了使生态补偿方式具有明确性、可行性和强制性，我国应通过立法将其法律化，以保障我国生态补偿的顺利实现。

　　2.补偿主体比较

　　美国政府在制定海洋渔业环境生态补偿制度时，采用了“补偿主体多元的原则”。具体来说，美国政府制定了“三位一体”的补偿主体制度，将政府、市场和社会组织都纳入到海洋渔业环境生态补偿的主体中，强化了补偿对象制度多元化的构建机制。

　　我国的生态补偿采用的是“单一主体”。以下为我国关于海洋渔业环境生态补偿主体对象机制的法律规定。

　　由上表可知，我国对于海洋渔业生态补偿的主体规定过于单一，对于具体补偿机关的划定也存在不明晰的问题。因此，在具体的补偿实施中，容易出现主体对象不明确或多个政府部门争相要求补偿等问题,不利于补偿流程的科学实施。

　　我国相关法律制定的关于渔业生态补偿主体

　　法律法规名称

　　补偿主体

　　《渔业法》

　　国家

　　《水污染防治法》

　　国家

　　《水土保持法》

　　国家

　　《水生野生动物保护实施条例》

　　国家（地方政府行政主管部门）

　　3.补偿对象比较

　　美国政府在制定海洋渔业环境生态补偿制度时，采用了“受体利益多样化”的原则。美国政府规定：生态受偿对象应涉及多方利益主体。国家，政府不但成为了生态补偿的主体，同样成为了补偿对象参与进来，国家在接收相应的补偿资金后，会将其重新投入海洋渔业生态环境的建设中去，从而形成补偿机制运行的良性循环。

　　我国的生态补偿受体范围显得较为狭窄。我国在确定海洋渔业环境生态补偿对象受体时，遵循“经济补偿为主”的原则，在对因海洋渔业生态恶化、过度开发而受损的对象进行补偿时，政府往往注重对其进行经济补偿，忽视对环境生态保护者、贡献者进行补偿，覆盖范围较小，也容易使海洋渔业环境生态保护者的积极性受到打击。

　　4.补偿标准比较

　　海洋渔业环境生态补偿的标准是生态补偿制度得以实施的关键要素，也是具体补偿制度体系构建的重要组成部分，我国与美国在相关制度的建设和完善中也存在较大不同。美国采用的是差别标准法。美国的海洋渔业环境生态补偿标准并非由政府同意制定，而是以具体的生态指标为依据，由政府牵头，组织各种社会团体按照差别标准的方法进行制定，补偿的标准较为弹性化。

　　我国采用“机会成本法”作为海洋渔业环境生态构建的补偿标准体系。在具体的实施中，补偿的标准一般由政府统一制定，且以经济补偿为主，忽视相关客体的差异化，因此，容易造成实际操作中标准不合理、实施困难等局面。

　　5.补偿方式比较

　　我国海洋渔业环境生态补偿实践中已经形成多样化的补偿方式，归纳起来主要有以下四种：第一种，资金补偿，如渔船报废补偿等。第二种，实物补偿，如对退海还渔的渔民给予土地让其耕种等；第三种，政策补偿，如税收优惠、提供优惠贷款等；第四种，智力补偿，是指对被补偿者进行免费的智力服务，如培训专门的技术或管理人员等。

　　美国结合生态补偿主体、补偿对象及各种生态要素本身的特点，不断创新生态补偿的方式，不仅重视资金补偿而且重视其他三种补偿方式作用的发挥。从根本上解决生态补偿的问题，如采用其特有的资源补偿、生境补偿等方式，以适用于不同种类的生态补偿制度。

　　二、中美海洋渔业环境生态补偿机构设置比较

　　生态补偿机构的职能规范性是衡量一个国家海洋渔业环境生态补偿机制是否健全的关键标志。具体到现实中，我国与美国的海洋渔业环境生态补偿机构职能规范性方面也存在较大的差异。

　　在海洋渔业环境生态补偿机构的职能规范性方面，美国是规范建设，科学管理。美国政府充分兼顾各方利益，注重发挥个体利益主体的相互作用，采用集权与分权相结合的管理模式。一方面，考虑到海洋渔业生态系统的关联性和综合性，美国政府针对不同的海洋渔业环境生态环境问题，设置统一的行政主管部门——美国渔业局。另一方面，采用分权而治的思路，赋予地方管理机构独立管理的权力，地方渔业管理部门甚至拥有多项管理权限和管理身份，有效提升了自身管理的实际效力，从而避免了渔业局的过分集权及各部门政策的冲突。

　　与美国相比，我国的海洋渔业环境生态补偿机构职能规范性方面显得“职能缺失，分工不明”，管理体制不健全，且机构设置存在缺陷。因此，在海洋渔业环境生态补偿管理机构的建设上，我国政府可充分借鉴美国政府的经验，采取“统一规划，分权管理”的原则，但在实际的管理过程中，必须赋予相应职能部门充分的自主权，不要因为需要所谓的“协调”使得实际的管理工作变得“无人问津”。

　　1.机构监督职能比较

　　在海洋渔业环境生态补偿的监督执法环节，美国政府采用评价制度进行监督。美国政府设置的专门的监督部门——海洋渔业环境生态补偿监督执法局，该机构定期对美国境内的海洋渔业环境生态补偿实施情况进行评估，并依据评估的结果制定相应的补偿方案。在考评的过程中，该机构将国家、各级利益相关方中的民意也纳入评价的管理环节，充分吸取社会各界关于海洋渔业环境生态补偿的建议，有利于生态补偿进程的合理化推进。

　　目前，我国政府中的海洋渔业环境生态补偿监督机构尚未建立，其行政职能尚属空白。国家没有建立专门的海洋渔业环境生态补偿监督管理部门。在具体的实施过程中，完全依靠单个行政部门的自我监管，容易形成“无人监管”的真空局面。此外，由于我国民众参与生态补偿监督的机会很少，造成政府的监督信息无法落实到基层，因此，具体的执法实效性较差。

　　2.中美海洋渔业环境生态补偿人员队伍比较

　　在管理队伍方面，我国海洋渔业环境生态保护及生态补偿往往由地方政府以内部文件或地方性规定的形式确立，并由相关行政部门执行，但是这种体系效力层级较低，缺乏执行力和强制力。而美国设有专门的联邦政府管理机构，总部机构庞大，分支机构按地域、人口进行分配。

　　我国目前有对于海洋渔业环境生态补偿监督的队伍，但是队伍建设力量不强，只负责各个部门和行政地域内的监督工作，跨部门和行政地区的生态补偿工作，监督效率不高。我国没有设立生态领导补偿小组，对于生态补偿工作的监督与协调工作还不是很有效。而美国每个地区办公室可以监督若干辖区办公室，现共有19个辖区办公室，每个辖区办公室有分别下辖几个监督检查站，总部负责统一领导整个美国本土的海洋补偿监督工作。美国的监督队伍建设有序，依照制度化规范化的法律体系进行监督，维护本地区的海洋渔业生态补偿工作。

　　三、对完善中国海洋渔业环境生态补偿机制的启示

　　本文通过对中国与美国在海洋渔业环境生态补偿机制的比较研究，论述了我国与美国在海洋渔业环境生态补偿制度建设和机构建设中的异同之处，发现尽管我国在海洋渔业环境生态补偿方面开展了不少工作，但是在研究和实践上还存在一些需要改进和完善的地方：1.对海洋渔业环境生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识；理论研究与实践脱节，理论研究落后于实践探索；海洋渔业环境生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来；2.补偿标准的确定缺乏科学依据；补偿资金来源单一，补偿数量不足；海洋渔业环境生态补偿机制建立过程中，利益相关者的参与度不够,由于缺乏统一的归口管理，造成管理上的混乱；3.政策和法令不够健全，现有的一些资源、环境方面的法规与条令不能适应形势发展的要求。

　　针对我国海洋渔业环境生态补偿机制在这些方面的问题，从美国的海洋渔业环境生态补偿机制中我们总结出了一些可供我国参考的宝贵经验。

　　第一，逐步建立健全海洋渔业环境生态补偿立法。要出台和建立权威、高效、规范的管理机制，促进海洋渔业环境生态补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。根据我国情况，处理好海洋渔业环境生态补偿的几个重要关系:中央与地方的关系、政府与市场的关系、“造血”补偿与“输血”补偿的关系等。

　　第二，加大海洋渔业环境生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资。加大中央政府财政转移支付力度、加强地方政府对生态补偿的支持与合作、完善海洋渔业环境生态补偿的财政政策体系，积极探索并建立多渠道的融资机制。

　　第三,进一步完善海洋渔业环境生态补偿的管理体制。应加强部门内部和行政地域内的海洋渔业环境生态补偿工作，整合有关海洋渔业环境生态补偿的内容；对于跨部门和行政地区的生态补偿工作，上级部门应给予协调和指导。美国的海洋渔业环境生态补偿机构，其职能分配高效，而我国各部门手续办理繁多，效率较低，为此要加强部门内部和行政地域内的海洋渔业生态补偿工作，整合有关生态补偿的内容，上级部门应给予协调和指导。

　　综上所述，相较于美国，我国的海洋渔业环境生态补偿机制建设仍有较大差距，在借鉴国外成功经验的同时，更需要我们在实践中不断摸索，相应的完善工作更是任重而道远。（张继平 陈冰亚 顾 湘）（来源：中国经济网）